La Gestión de las Empresas Públicas

La decisión del gobierno de inyectar US$80 millones al Transantiago en forma indirecta, usando al Metro para estos efectos, abrió una polémica en su momento respecto a su legalidad y al costo que implicaría para el Metro.

La Contraloría finalmente objetó parcialmente la medida porque excede el objeto social de la empresa. Sin embargo, la empresa y el gobierno defendieron la decisión en base a su legalidad y a la urgencia e importancia que tenía para solucionar la crisis del Transantiago. Me parece que ese es un muy mal argumento que tiene un riesgo implícito no menor para el uso de fondos públicos.

• ¿Qué pasaría si hay un grupo de presión que el gobierno considera “importante” y al que además es “urgente” traspasarle recursos?
• ¿Se van a usar a las empresas públicas para traspasarles fondos legalmente, pero a espaldas del resto de los chilenos?

Sin duda que Transantiago es importante y urgente, pero existen fondos asignados en la Ley de Presupuestos para enfrentar emergencias y basta un decreto de la Presidencia firmado por todos los ministros para utilizarlos. Ese es el camino correcto a seguir. Si no es una emergencia y no está aprobado el gasto en la Ley de Presupuestos, hay que enviar una ley al Congreso y discutir de cara al país en qué se gastan nuestros impuestos, tal como se hizo finalmente para inyectar más recursos al Transantiago hace algunos meses y se están haciendo nuevamente en estos días con la discusión de la Ley de Presupuestos en el Congreso.

Lo ocurrido es una oportunidad para debatir sobre la forma como se gestionan las empresas públicas, la calidad de sus gobiernos corporativos y el riesgo de que se excedan de su objeto social, como lo advirtió la Contraloría.

Si bien se ha avanzado mucho desde la creación del Sistema de Empresas Públicas (SEP), sabemos que no todos los ejecutivos y directores de empresas estatales reúnen los requisitos mínimos para el cargo. Algunos están ahí por sus propios méritos y otros lo están producto de presiones o favores políticos. Adicionalmente, hay veces en que las empresas son obligadas a responder a presiones de grupos corporativos o a coyunturas políticas de una forma que atenta contra los intereses de la empresa. En esos casos aunque haya ejecutivos y directores de primer nivel, se producen ineficiencias y pérdidas monetarias.

Estas cosas también pasan en empresas privadas dirán algunos. Sin duda que si, y hay casos de ejecutivos de empresas privadas que están en el cargo por su parentesco o amistad con el dueño y no por sus habilidades o conocimientos técnicos. Como resultado, la empresa se ve obligada a contratar asesores que arreglen y/o impidan los errores de dicho ejecutivo. ¿Es eso ineficiente? Obviamente que lo es, pero si el dueño de la empresa quiere perder plata subsidiando amigos o familia es problema de él. En el caso de las empresas públicas en cambio, es problema de todos los chilenos.

El tema de fondo es que los directores y ejecutivos de empresas públicas deben velar por los intereses de los accionistas, que somos todos y cada uno de los ciudadanos de este país, y responder ante ellos. De otra forma, el gobierno de turno no se convierte sólo en el administrador de turno sino que en el dueño de turno, lo cual es inaceptable. La institucionalidad actual es deficiente para prevenir que esto pase y es necesario hacer más transparente la gestión y tecnificar aún más la administración de las empresas públicas. La mejor solución es convertirlas en sociedades anónimas abiertas y que un tercio de la propiedad se transe en bolsa. Así, el precio de la acción nos dirá a todos qué tan buena es la gestión de cada empresa pública y sabremos cuándo una decisión adoptada fue buena o mala para la empresa.

Claudio Agostini
Doctor en Economía. Profesor Facultad de Economía y Negocios, Universidad Alberto Hurtado

Distribución del Ingreso y Flat Tax

A propósito de la creación del Consejo para la Equidad se ha reabierto la discusión tributaria en Chile. Una de las propuestas que tímidamente ha surgido de nuevo es la de implementar en Chile un sistema de impuestos como el Flat Tax. Este sistema consiste, entre otras cosas, en colocar una tasa de impuestos única e idéntica para el IVA y para los impuestos al ingreso, tanto de las personas (Segunda Categoría y Global Complementario) como de las empresas (Primera Categoría).

No hay ninguna duda de que un sistema así simplificaría muchas cosas. Para Impuestos internos sería fácil fiscalizar y para los contribuyentes sería más fácil y tomaría menos tiempo cumplir con sus obligaciones tributarias. Además se reducirían los incentivos a eludir y evadir impuestos. Por ejemplo, ya no se ganaría nada con traspasar ingresos personales a sociedades o viceversa.

Hasta ahí todo bien, pero nada es gratis en la vida. El Flat Tax tiene algunos costos que deben ser considerados. El primero, es que puede generar un déficit fiscal importante si se quiere beneficiar a la gran mayoría de los contribuyentes con una menor carga tributaria. Obviamente, eso se puede impedir eligiendo una tasa de impuestos y un nivel de ingreso exento de tal forma que se recaude lo mismo que antes. Pero es precisamente aquí donde nace la segunda complicación. Si se pretende recaudar lo mismo que antes, tanto los contribuyentes de ingresos más altos como más bajos quedan mejor a costa de todos los contribuyentes que están en la media de la distribución de ingresos, es decir, la llamada clase media. Esto no es una sorpresa, para el caso de Estados Unidos existen muchos estudios al respecto y los resultados muestran que la mayoría de los contribuyentes terminaría pagando más impuestos que antes y que los grandes beneficiados serían los que están en el decil de más altos ingresos (el 10% de ingresos más altos).


Hay consenso entre los economistas dedicados a las finanzas públicas, respecto a que introducir un flat tax en un país genera un complejo dilema entre déficit fiscal y baja progresividad tributaria. O sea, si queremos que el flat tax beneficie a la gran mayoría generamos un déficit fiscal, y si no queremos déficit fiscal entonces se beneficia el 10% de mayores ingresos. Este dilema no es menor para un país como Chile, que no sólo tiene una muy mala distribución del ingreso sino que además hay un 70% de los contribuyentes que se encuentra exento del impuesto Global Complementario y un 80% de los contribuyentes se encuentra exento del impuesto de Segunda Categoría. En otras palabras, el nivel de ingreso de la gran mayoría de los chilenos es tan bajpo que no pagan impuesto al ingreso. Esto último no es menor, ya que exige que para evitar un déficit fiscal la tasa de flat tax tendría que ser mucho más alta que la que se ha utilizado en otros países que han implementado un flat tax, lo cual aumentaría fuertemente la carga tributaria sobre la clase media.

Puede no ser necesario enfrentarse a este dilema, ya que es posible capturar una parte importante de los beneficios de un flat tax reduciendo el número de tramos de impuesto al ingreso que hay en Chile y eliminando muchas exenciones y tratamientos preferenciales, lo cual permite simplificar sin sacrificar en forma importante la progresividad. Esto no es fácil ya que requeriría enfrentar grupos de presión que hoy tienen beneficios tributarios y no quieren perderlos.

Sigamos, sin embargo, con el ejercicio de considerar un flat tax. Un aspecto relevante a considerar es su efecto sobre la distribución del ingreso. Existen tanto modelos teóricos como evidencia empírica que muestran sistemáticamente que los impuestos progresivos sí tienen efectos en la distribución del ingreso, pero sus efectos son de largo plazo. En un artículo de Wagstaff y otros autores publicado en el Journal Public Economics, se muestra, utilizando datos para 12 países de la OECD, que los impuestos progresivos al ingreso logran tener un impacto positivo en la distribución del ingreso.

Las dos herramientas principales que tenemos entonces para mejorar la distribución del ingreso son el gasto social focalizado y los impuestos progresivos al ingreso. Si bien el efecto de los impuestos toma más tiempo que el del gasto social, al implementar un “flat tax” renunciamos a una de las dos herramientas disponibles. ¿Qué tan grave es esa renuncia?

Depende de las preferencias por redistribución que tenga nuestra sociedad. Si nos importa poco la mala distribución del ingreso, el costo de implementar un “flat tax” es bajo, si nos importa mucho puede ser bastante mayor. Por esta razón, no nos corresponde a los economistas responder esa pregunta sino que, en forma democrática, a la mayoría de los ciudadanos de nuestro país. La pregunta queda abierta entonces para usted señor lector.


Claudio Agostini